Hva bør tilretteleggere for selskapsstrukturer og deres transaksjoner være åpne om?

Truls Wickholm (Ap) har stilt spørsmålet til Finansministeren Siv Jensen (Frp). Skjermbilde: Stortingets videoarkiv

 

Interpellasjon fra Truls Wickholm (A) til finansministeren om oppfølging av sentrale punkter i skatteforliket, bl.a. om skatterådgiveres taushetsplikt og informasjonsplikt om selskapsstrukturer.

 

Spørsmål fra Truls Wickholm (Ap) stilt 26.01.17.  Interpellasjon nr. 17 (2016-2017): Stortinget vedtok under behandlingen av skattemeldingen et skatteforlik. Stortinget har fortsatt ikke fått noen tilbakemelding fra regjeringen på to svært viktige og sentrale punkter. Det er punktet om at det skal opprettes et ekspertutvalg som skal vurdere om det bør gjøres ytterligere begrensninger i skatterådgiveres, herunder advokaters, taushetsplikt på skatteområdet, og videre vurdere om skattyteres og deres rådgiveres plikt til å gi kontrollopplysninger bør utvides til å gjelde informasjon om selskapsstrukturer og formålet med finansielle transaksjoner. I den sammenheng skulle det også vurderes om skatterådgivere, i skatteplanleggingspakker, skal pålegges opplysningsplikt. Stortinget ba også om en vurdering av om norsk lovverk er godt nok rustet i møte med komplekse finansielle instrumenter og komplekse konsern og selskapsstrukturer for å unngå at disse brukes til inntektsskifting i flernasjonale selskaper. Britiske skattemyndigheter fant i sine undersøkelser i 2013 at verdens fire største revisorbyråer står bak halvparten av verdens arrangementer for skatteunngåelse. Er regjeringen enig i at dette er utfordringer og problemstillinger vi raskt må ta tak i, og hva vil regjeringen gjøre for å få fortgang i dette arbeidet?

 

Les besvart fra: av finansminister Siv Jensen (21.02.2017) og innledende kommentar fra Truls Wickholm (A):

Truls Wickholm (A) [15:14:28]: Dette er – som man helt riktig fikk inntrykk av da presidenten leste opp interpellasjonsteksten – to alvorlige problemstillinger. Det finnes en industri som legger til rette for at selskaper og personer ikke skal betale skatt. Selskaper bruker mange av sine evner til å bruke kompliserte selskapskonstruksjoner også for å unngå å betale skatt.

Dette var to deler som var viktige i Stortingets skatteforlik, som ble vedtatt i juni 2016. Dette var viktige punkter for Arbeiderpartiet. Forliket, som var basert på Scheel-utvalgets innstilling, handlet ikke bare om hvilken skatt selskapene skulle betale, som mange kanskje satt igjen med et inntrykk av etter skatteforliket. Det handlet også om en erkjennelse av at for få selskaper i dag betaler den skatten som de burde betale.

I et arbeidsnotat fra professor Guttorm Schjelderup ved Norges handelshøyskole henvises det til en utredning gjort av Giorgia Maffini og Socrates Mokkas, som heter «Profit shifting and measured productivity of multinational firms», som er gjort på Oxford University Centre for Business Taxation. Den viser at flernasjonale bedrifter systematisk rapporterer høyere produktivitet – og dermed inntekt – i lavskatteland. Schjelderup viser i det samme notatet til at internasjonale studier gjennomgående også viser at flernasjonale selskaper har lavere lønnsomhet i høyskatteland enn nasjonale selskaper i samme næring. Dette er også tilfellet for Norge, noe som er vist i studien til Balsvik m.fl. fra 2009. Der finner man f.eks. at flernasjonale selskaper i Norge har en profittmargin som ligger 1,5–4 prosentpoeng under sammenlignbare nasjonale foretak.

Peter Egger, Wolfgang Eggert og Hannes Winner sier i et paper fra 2010 at de ved hjelp av et stort datasett om europeiske bedrifter finner at flernasjonale selskaper betaler 32 pst. mindre i skatt i høyskatteland enn sammenlignbare nasjonale selskaper – noe også de foregående dataene her ville understøtte.

Dette er relativt kjent og helt sikkert ikke nytt for finansministeren. Men problemet med dette er å komme til bunns i hvordan vi skal klare å sette en stopper for denne praksisen. Her ville en oppfølging av de punktene fra skatteforliket som presidenten nevnte innledningsvis, vært en god begynnelse.

Prem Sikka, som er professor i revisjon ved universitetet i Essex i Storbritannia, oppsummerer i en artikkel han har skrevet i boken SKJULT – som er resultatet av et samarbeid mellom Changemaker og Tax Justice Network, med støtte fra Norad – hvordan de fire største revisjonsselskapene i verden, PWC, KPMG, Deloitte og Ernst & Young systematisk gir råd til sine kunder om hvordan de kan unngå å betale skatt. Ifølge artikkelen ble det i en høring i det britiske parlamentets kontrollkomité ført bevis for at PWC hadde en praksis der de ville anbefale sine kunder å gå inn på skattearrangement dersom det kun var 25 pst. sjanse for at arrangementet ville holde dersom det ble rettslig prøvd. De tre andre selskapene har ifølge artikkelen en liknende terskel på 50 pst.

Luxembourg Leaks, som bør være kjent for Stortinget, viste oss også hvordan det var PWC som i samarbeid med Nederland laget skatteavtaler som har gjort det mulig for multinasjonale selskaper å unngå å betale skatt i hjemlandet.

Panama Papers og andre avsløringer har også vist oss hvordan skatterådgivning for å unngå skatt ikke lenger bare er direkte en-til-en-rådgivning for enkeltkunder, men hvordan det utvikles pakker og systemer som selges i stort til de som ønsker å unngå å betale skatt. Det er rett og slett blitt en internasjonal industri.

I lys av dette er det rart at statsråden har tatt seg – etter min mening – god tid i denne saken. Skattedirektør Hans Christian Holte var ute i media rett etter at forslaget om å vurdere styrket opplysningsplikt og innskrenking av advokaters taushetsplikt i skattesaker var vedtatt i Stortinget, og ønsket forslaget hjertelig velkommen og mente det ville være til god bruk for Norges skattemyndigheter.

Advokatforeningen var derimot sterkt kritisk og sendte et meget kritisk brev – til og med før forslaget var vedtatt i Stortinget, tror jeg – til statsråden, der de ga tydelig utrykk for at de fant dette problematisk. Det er lite å finne om hva som har skjedd i denne saken etter at Stortinget gjorde sitt vedtak i juni.

Et tilliggende problem, som også tas opp i interpellasjonsteksten, er om norsk lovverk i det hele tatt er godt nok rustet for å motstå bruken av denne typen arrangementer. På et seminar om kapitalflukt, som alle partiene i finanskomiteen arrangerte vinteren 2016, gikk Linn Cecilie Anker-Sørensen, som er doktorgradsstipendiat ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo igjennom noen av utfordringene knyttet til hva som egentlig kan defineres som et konsern. Anker-Sørensen forsker på grenseoverskridende konsernstrukturer og bruk av finansielle instrumenter for å kontrollere selskaper.

Hun illustrerte for komiteen hvordan man ved bruk av bl.a. derivatkontrakter utfordrer selv hva en aksje er. Fra at vi har kjent en aksje som et standardisert finansielt instrument, kan man nå ved hjelp av derivatkontrakter dele opp rettighetene i tre, slik at de økonomiske rettighetene, f.eks. utbytte, de administrative rettighetene, f.eks. stemmerett og forslagsrett, og de disposisjonsmessige rettighetene, altså retten til å beslutte om aksjen skal selges, leies ut eller beholdes, deles i tre. Tradisjonelt sett er vi vant til å se på dette som sammensatte rettigheter tilknyttet aksjen. Men nå blir altså de oppsplittede elementene, som kan betegnes som dekomponerte aksjer, å anse som selvstendige finansielle instrumenter. Hvem som eier hva, styrer hva og tjener på hva, vil være langt vanskeligere å få øye på i en konstruksjon hvor disse brukes i konserner og mellom selskaper, særlig hvis man legger til at mye av dette foregår gjennom offshore-kontoer, hvor man har dårlig eller lite innsyn i hva som skjer.

Jeg tror ikke jeg tar munnen for full når jeg sier at det er grunn til å tro at norsk lovverk neppe er rustet for å ta høyde for dette.

Mange av dagens forslag til regelverksendringer er også basert på en altfor enkelt og rett fram forståelse av hva et konsern er. Dermed kan det også være grunn til å tro at manglende kunnskap om finansiell praksis gjør at lovverket ikke nødvendigvis vil treffe de man trenger å adressere. Dette kan igjen lede til utfordringer for konkurransekraften, norske arbeidsplasser og skattefundamentet forøvrig.

Finanskrisen viste oss at det er mange måter å styre et konsern på. Det finnes eksempler på datterselskaper i konsernstrukturen som er der kun for å oppfylle et formål for konsernet, uten at det egentlig er en reel juridisk enhet – selskaper som bare oppfyller formalkravene til hva et selskap skal være. Loven oppfylles etter ordlyden, men ikke alltid etter formålet.

I 2014 fikk Norge påpakning for ikke godt nok å følge opp hvitvaskingsregelverket, og i hele denne stortingsperioden har vi hatt en pågående debatt om finansiell åpenhet. Hadde jeg hatt hele Stortinget i ryggen i denne saken, noe jeg opplever at finansministeren har, tror jeg at jeg ville hatt det litt mer travelt med å komme i gang med arbeidet. Vi snakker tross alt bare om at det skal settes ned to utvalg. Jobben – slik det ses fra min ringe posisjon – er altså at det må lages et mandat og en problembeskrivelse, og man må finne de riktige folkene til å greie ut av det. Så selve jobben for departementet burde i seg selv ikke være så stor, men det ville være et kjempeviktig skritt i riktig retning, slik at vi kan få et grunnlag for å komme oss videre i disse sakene.

Dette handler om muligheten til å få inn skatt til fellesskapet uten egentlig å øke skattene – noe jeg tror finansministeren er interessert i. I tillegg handler det ikke minst om å skape like konkurransevilkår for norske lokale bedrifter vis-à-vis internasjonale, grenseoverskridende konserner.

 

Statsråd Siv Jensen [15:24:34]: La meg takke representanten Wickholm for at han tar opp viktige temaer som opplysningsplikt og taushetsplikt i skatteforhold og overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlag. Interpellasjonen omhandler to punkter i skatteforliket fra mai 2016.

Det første punktet gjelder enighetspunkt 9, om at det skal opprettes et ekspertutvalg som skal vurdere om det bør gjøres ytterligere begrensninger i skatterådgivers taushetsplikt. Det var også enighet om at ekspertutvalget skal se på om skattytere og rådgiveres plikt til å gi kontrollopplysninger bør utvides til å gjelde informasjon om selskapsstrukturer og formålet med finansielle transaksjoner. Til slutt var det enighet om at ekspertutvalget skal vurdere om skatterådgivere bør pålegges opplysningsplikt om skatteplanleggingspakker. Finansdepartementet jobber nå med et utkast til mandat, og det vil bli oppnevnt et offentlig utvalg i løpet av våren. Derfor er det krevende å gå nærmere inn i akkurat den problemstillingen nå, og jeg avventer derfor heller anbefalingene fra ekspertutvalget.

Det andre punktet gjelder enighetspunkt 8 fra skatteforliket. Av punktet fremgår det at det skal gis en status for hvordan det norske lovverket er rustet for stadig mer komplekse finansielle instrumenter og selskapsstrukturer, med tanke på inntektsskifting i flernasjonale selskap.

Jeg legger til grunn at det er overskuddsflytting man her har tenkt på, som er noe litt annet enn inntektsskifting. Med overskuddsflytting siktes det til disposisjoner som reduserer skattebelastningen i Norge, men som i liten grad påvirker realøkonomiske forhold. Det innebærer at vesentlige innsatsfaktorer som ligger til grunn for verdiskapningen, fortsatt befinner seg i Norge, mens overskudd flyttes ut. Hensikten er å oppnå lavere beskatning av opptjent overskudd. Overskuddsflytting skjer hovedsakelig gjennom grenseoverskridende aktivitet. Typisk skjer overskuddsflytting gjennom gjeldsforskyvning og skattemotivert prising av konserninterne transaksjoner.

Overskuddsflytting er uheldig. Det reduserer skatteinntektene til Norge og gir en konkurranseulempe for rene nasjonale aktører som ikke har mulighet til å flytte overskudd til land med lavere beskatning, og det kan føre til at tilliten til skattesystemet svekkes. Uthuling av skattegrunnlag kan også skje på andre måter, og studier fra OECD indikerer at skatteplanlegging som utnytter andre forskjeller enn ulike skattesatser i lands skatteregler, er et betydelig problem.

Jeg gir gjerne en status for regjeringens arbeid mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget, men jeg understreker at dette er temaer som er grundig behandlet i regjeringens skattedokumenter. I skattemeldingen er forslag til tiltak mot overskuddsflyttinger viet et helt kapittel, og hovedpunktene i skattemeldingen fikk tilslutning på Stortinget gjennom skatteforliket.

Overskuddsflytting var kanskje den viktigste grunnen til at skatteutvalget ble opprettet, og utvalget pekte på at overskuddsflytting er en av hovedutfordringene med selskapsskatten. Når selskapsskatten nå i flere omganger har blitt satt ned, vil det bl.a. gjøre det mindre lønnsomt å drive overskuddsflytting. Men regjeringen er også klar over at dette ikke er tilstrekkelig for å motvirke overskuddsflytting, og annet målrettet regelverksarbeid er derfor viktig.

Samtidig har det vært stor internasjonal oppmerksomhet rundt dette temaet de siste årene. Lokomotivet har vært OECD og G20-landenes BEPS-prosjekt. Prosjektet vil forhåpentligvis munne ut i en rekke endringer i internasjonale skatteavtaler. Endringene har til hensikt å styrke avtalene mot skatteomgåelse mv. Retningslinjene for prising av konserninterne transaksjoner er styrket for å sikre at inntekt tilordnes det landet hvor verdiskapingen skjer. Gjennom BEPS-arbeidet gis i tillegg en rekke anbefalinger om hvordan landene kan utforme nasjonale regler for å beskytte skattegrunnlaget. Ved siden av BEPS-arbeidet, som Norge har deltatt svært aktivt i, har det vært gjort omfattende arbeid med tilsvarende problemstillinger både i EU og FN.

Regjeringen har de senere år gjennomført flere tiltak som skal motvirke overskuddsflytting og uthuling av det norske skattegrunnlaget. Flere av anbefalingene fra skatteutvalget og BEPS- prosjektet er gjennomført, og det pågår ulikt lovarbeid i departementet som vil styrke dette arbeidet ytterligere og gjøre det norske regelverket mer robust. Jeg skal gå gjennom noen sentrale emner:

Ved siden av arbeidet som pågår med å implementere BEPS-anbefalinger i intern lovgivning, har jeg lyst til å nevne en multilateral avtale som kan benyttes til å gjennomføre endringer i skatteavtaler på en svært effektiv måte. Avtalen skal undertegnes 7. juni i år. Instrumentet kan potensielt revidere et stort internasjonalt nettverk av skatteavtaler, uten tidkrevende bilaterale prosesser. I stedet for mange år med bilaterale forhandlinger kan landene oppdatere mange skatteavtaler ved å gi sin tilslutning til utvalgte bestemmelser i instrumentet.

Selskaper med virksomhet i flere land har incentiver til å plassere mye gjeld, og dermed rentekostnader, i land med relativt høy skattesats, mens motsvarende fordringer plasseres i land med lav eller ingen skatt. For å motvirke overskuddsflytting gjennom rentefradraget innførte Norge en rentebegrensningsregel i 2014. Regler om begrensning av rentefradraget er samtidig en viktig del av det internasjonale arbeidet mot overskuddsflytting.

I skatteforliket var det enighet om at rentebegrensningsregelen bør utvides til også å omfatte eksterne renter, for å treffe en større del av rentefradraget som skyldes overskuddsflytting, og det var enighet om at regelen bør utformes slik at den i minst mulig grad rammer ordinære låneforhold.

Det pågår nå et arbeid i departementet med å stramme inn rentebegrensningsregelen ved å inkludere eksterne renter, og det tas sikte på å sende et forslag på høring denne våren.

BEPS-prosjektet foreslår flere regler som skal motvirke uheldige virkninger av såkalte hybride arrangement, dvs. skatteplanlegging som utnytter forskjeller mellom ulike lands skatteregler. Ved hjelp av slik skatteplanlegging kan skattyter oppnå doble fradrag eller unngå at en inntekt ikke kommer effektivt til beskatning i noen av landene.

I skatteopplegget for 2016 ble det gitt en regel som skal motvirke at et selskap kan ta i bruk fritaksmetoden når det utdelende selskapet har fått fradrag for utdelingen. Behovet for flere slike regler vil bli vurdert fortløpende, og det pågår arbeid i departementet knyttet til enkelte typetilfeller.

Som varslet i skattemeldingen, fremmet departementet forslag til regler om innføring av land-for-land-rapportering til skattemyndighetene i Prop. 120 L for 2015–2016. Reglene er vedtatt og overført til skatteforvaltningsloven. Rapporteringen gir plikt for store flernasjonale selskap til å levere en land-for-land-rapport for skatteformål, til norske skattemyndigheter. Plikten ligger som hovedregel hos morselskapet i konsernet. Slike regler vil være særlig nyttige for å kunne kontrollere om priser og vilkår er riktig fastsatt ved konserninterne transaksjoner. Første rapportering skjer i 2018, for inntektsåret 2016.

Skatteutvalget anbefalte å stramme inn hjemmehørende-begrepet for selskaper i skatteloven slik at selskap registrert i Norge alltid anses hjemmehørende i riket. Hensikten er å motvirke at selskaper kan bli bostedsløse. I skattemeldingen varslet regjeringen at en ville sende på høring et forslag om å stramme inn hjemmehørende-begrepet. Vi jobber nå med et høringsnotat med sikte på å sende også dette på høring i nær fremtid.

I det norske skattesystemet er det et særskilt ulovfestet rettsgrunnlag som skal motvirke omgåelser av skattereglene. I innstillingen til skattemeldingen ba komiteen om at det i forbindelse med arbeidet med å lovfeste omgåelsesregelen også foretas en vurdering av om opplysningsplikten bør omfatte hensikten med transaksjoner. En generell utvidelse av skattyters opplysningsplikt til å omfatte hensikten med transaksjoner blir vurdert som ledd i det pågående arbeidet i Finansdepartementet med å lovfeste omgåelsesnormen. Dette arbeidet er prioritert i departementet, men det er litt tidlig å si noe sikkert nå om når en proposisjon vil bli fremmet for Stortinget.

Jeg er opptatt av å ha fremdrift i arbeidet med å beskytte det norske skattegrunnlaget, og jeg kan forsikre representanten Wickholm og resten av Stortinget om at både regjeringen og skatteetaten prioriterer dette arbeidet høyt.

Les hele debatten her

Les PWYP Norges rapport om advokaters taushetsplikt "Taushet er gull".