Skal vi "legge ned" EITI i Norge?

Olje- og energidepartementet er åpne for å erstatte den årlige EITI-rapporteringen i Norge med andre tiltak. Sammen med oljesektoren og sivilsamfunnet skal de i november ta en beslutning på hva som skal være veien videre for EITI i Norge.

Norge har siden 2007 forpliktet seg til å overholde den internasjonale åpenhetsstandarden EITI (Extractive Industries Transparency Initiative). I november skal interessentgruppa i EITI i Norge bestemme om Norge skal fortsette å produsere EITI-rapporter på samme måte som nå, eller om vi skal avvikle EITI i sin nåværende form. Produksjon av en årlig EITI-rapport har vært grunnpilaren i Norges EITI. Interessentgruppa består av representanter fra Olje- og energidepartementet, oljesektoren og sivilsamfunnet.  

PWYP Norge er med i interessentgruppa og ønsker derfor innspill på hva vi bør mene om en avvikling av EITI-rapporteringen i Norge. Her er litt bakgrunn slik at du kan sette deg inn i EITI-prosessen i Norge, og noe av det som kan være relevant for å danne synspunkter om saken. Nederst i denne saken er det listet opp tre spørsmål vi ønsker svar på. 

Hva er EITI og hva er interessentgruppa?

En EITI-prosess er en nasjonal prosess for åpenhet om pengestrømmer fra naturresurser. EITI er en åpenhetsstandard som krever at selskaper offentliggjør hvor mye de betaler til myndigheter, og at myndigheter oppgir hvor mye de mottar. Denne informasjonen skal sammenstilles i en EITI-rapport. Norge regnes i dag som ’Compliant’ med denne åpenhetsstandarden, som baserer seg på et trepartssamarbeid mellom stat, selskap og sivilsamfunn. 

Utgangspunktet for EITI er at virksomheter i utvinningsindustrien genererer store inntekter som stammer fra naturresurser som eies av staten. Disse inntektene bør brukes til utvikling. Landets innbyggere bør ha tilgang til informasjon for å kunne følge pengestrømmene. I mange land skjer ikke dette fordi det mangler tilstrekkelig åpenhet og kontroll med pengestrømmene. Pengene forsvinner på veien. Formålet med EITI er å synliggjøre pålitelig informasjon om inntektene i et land. Fokus for EITI-prosessen så langt har vært å avsløre mulig korrupsjon ved å sammenligne det selskapene betaler i skatt med det myndighetene mottar i skatt.

Interessentgruppa har hovedansvar for å produsere EITI-rapportene og består av representanter fra privat sektor, myndigheter og sivilsamfunn. Representantene fra sivilsamfunnsorganisasjoner i EITI i Norge for 2014-2016 er PWYP Norge, Industri Energi, Transparency International Norge, WWF Norge, KFUK-KFUM Global og Fagforbundet. 

PWYP Norge har arrangert flere debattmøter hvor EITI har blitt diskutert. 

Hva er det EITI ikke viser? Hva er forskjellen fra utvidet land-for-land rapportering?

EITI skiller seg fra PWYP Norge sitt lovforslag utvidet land-for-land rapportering (ULLR). Dette forslaget krever at selskaper skal rapportere sine pengestrømmer i de landene der de tar ut ressurser, kostnader for alle land, og de må oppgi dette i årsregnskapet. Da er det mulig å se om landet har fått de inntektene de skulle ha fått.

Selskapene kan benytte seg av en hel verktøykasse av hemmeligholdsmekanismer for å skjule pengestrømmer før de blir gjort til gjenstand for beskatning. De kan drive med skattesnusk, godt beskyttet av hemmelighold. PWYP Norge arbeider derfor også for lovfesting av utvidet land-for-land rapportering i alle land, inkludert Norge. En utvidet land-for-land rapportering vil vise hvordan selskapenes investeringer, produksjon, inntekter, kostnader og skatter fordeler seg på de ulike land. Det kan synliggjøre uønsket skattetilpasning.

I Norge har vi kommet et godt stykke på vei med å få på plass flere av kravene i utvidet land-for-land rapportering, selv om vi per i dag ikke er helt i mål. ULLR er blant annet reist som forslag i Stortinget av AP og SV. Samtidig som arbeidet med å få på plass ULLR har pågått, har PWYP Norge vært en viktig pådriver for at Norge skal få til så mye som mulig i EITI. PWYP Norge har laget årlige posisjonsnotater for å prioritere ønsker, og for å beholde EITI. Dette er først og fremst for det internasjonale samfunnets del, da Norge allerede har mange gode kontrollmekanismer på plass. Men vi er heller ikke i mål i Norge.

Hovedformålet i EITI er tilfredsstilt i Norge

EITI er i første rekke en prosess for å ansvarliggjøre myndighetene i et land, og skal sørge for at de tar en pådriver-rolle sammen med selskapene og sivilt samfunn for større åpenhet i olje- og gruvesektoren. EITI har som formål å vise at skattebetalingene som selskapene mener er betalt faktisk er mottatt hos myndighetene. I Norge har dette blitt gjennomført, og det fungerer. Det opprinnelige hovedformålet med EITI i Norge er dermed tilfredsstilt. Et resultat er blant annet at pengestrømmene det skal opplyses om nå er nedfelt i petroleumsloven.

Det betyr imidlertid ikke at det ikke kan være bruk for EITI i Norge: Det er fortsatt mange deler av forvaltningen av naturressurser det er manglende åpenhet rundt. Men PWYP Norge mener at EITI må ha klare og tydelige oppgaver i Norge som skal gjennomføres, og tydelige mål om hva som skal oppnås. PWYP Norge ønsker ikke å opprettholde en prosess der vi produserer den samme rapporten år etter år, og ikke gjør noe mer.

Hva mener Olje- og energidepartementet?

OEDs representanter har sagt at resultatet av EITI i Norge er at vi har vist at det er åpenhet omkring det vi etterspurte. De årlige kontrollene av pengestrømmene har ikke avdekket et eneste avvik i de seks rapportene som er produsert hittil. OED argumenterer ikke for å slutte å offentliggjøre opplysningene, men for å avslutte den årlige kontrollen av opplysningene. Det er sannsynlig at det vil bety at den sammenstillingen av informasjon som revisjonsselskapet Deloitte fram til nå har stått for, vil opphøre.

OED har avvist forslagene i det siste posisjonsnotatet fra PWYP Norge, og sier at forslagene ikke er relevante for den norske EITI-implementeringen, og at disse temaene bør foregå på andre arenaer. OED har ikke fremsatt egne forslag for hva det bør være åpenhet omkring.

Spørsmålet som nå stilles er om vi nå har kommet dit vi kunne håpe å komme med EITI i Norge, og om det er på tide å avvikle EITI i Norge. Interessentgruppa har ikke oppnådd enighet om å formulere en tydelig ambisjon med Norges EITI.

PWYP Norge har gruppert og differensiert sine forslag etter hva som kan være viktig og nødvendig i en norsk kontekst og hva som kan være viktig og nødvendig i en internasjonal kontekst. Det er ingen utelukkelse av tema. Det er en prioritering av området med eksisterende tid og ressurser:

• EITI-informasjonen publiseres i faktaheftet som utgis av Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet slik at vi bruker eksisterende informasjonssystemer. Faktaheftet om norsk petroleumsvirksomhet ble utgitt som trykksak fram til 2014 med oppdatert informasjon om norsk oljevirksomhet. Norskpetroleum.no er det nye faktaheftet. På nettsiden norskpetroleum.no kan interesserte lesere enkelt dele, skrive ut eller publiser bilder, grafikk og kart på sosiale medier. Data synkroniseres daglig mot Oljedirektoratets faktadatabaser og lenker tar deg videre.
• Eierskapsregister. Et av åpenhetstiltakene som har vært diskutert i EITI er åpenhet om egentlig eier. Dette tiltaket har samtidig kommet som en oppfordring fra EITIs 49 medlemsland. I Norge foregår det allerede en prosess på området som er under behandling av nærings- og handelsdepartementet. Les: Rapportering av egentlige eiere kan bli et EITI-krav.
• Åpne datasett. Det er noe vi gjør, men det er ikke så konsistent. PWYP Norge krever tilgjengeliggjøring av informasjon. Et godt eksempel til etterfølgelse på tilgjengeliggjøring av informasjon er Sierra Leone.

Les mer om PWYP Norges prioriteringer for 2015.

PWYP Norge foreslo derfor i posisjonsnotatet at EITI-rapportering i Norge kan avsluttes etter 5 år uten avvik, og ved norsk implementering av utvidet land-for-land rapportering. Dette er ingen ny diskusjon. En mulig vei har hele tiden vært hvorvidt det er behov for EITI i Norge. Det er også derfor posisjonsnotatet har tatt med dette som ett av alternativene. EITI bruker eksterne valideringsteam for å vurdere rapportene og prosessen.

Spørsmålet om ”å legge ned EITI” blir kalt ”å mainstreame EITI”.

”Mainstreaming” er et begrep som brukes av EITI. Det ble tatt opp i styremøter i det internasjonale EITI-styret i Brazzaville i april og i Bern i oktober. Der anerkjente styret viktigheten av å ”mainstreame” EITI inn i nasjonale systemer.

Dette er et type spørsmål som ble tatt opp i oppstarten av EITI. Dette betyr at åpenhet er et gode i seg selv og skal være normen. I stedet for å ha en egen prosess (der interessentgruppa, myndigheter og sivilsamfunn med en ekstern sammenstilling fra Deloitte skal produsere informasjonen), så benyttes eksisterende systemer i landet som selv produserer den informasjonen som trengs i en EITI-implementering. Det betyr at selve rapporten droppes, og med det, selve den eksterne sammenstillingen, som i Norge gjøres av revisjonsselskapet Deloitte. En idé som er diskutert er hvorvidt det skal gjøres en selvevaluering som skal gjennomføres av interessentgruppa. Sivilsamfunn i Sør er opptatt av at interessentgruppen skal videreføres, fordi de ellers ikke har fora hvor de kan sitte ansikt til ansikt med representanter fra selskapene og myndighetene.

Hvis styret bestemmer seg for å vedta ”mainstreaming” av EITI kan det bety en avvikling av kravet om å gjennomføre en sammenligning (avstemming, eller reconciliation, som det heter på engelsk) av tallene fra selskapene og myndighetene. I stedet vil et krav være å vurdere om kontrollsystemene er tilstrekkelige.

Hva menes egentlig med ”mainstreaming”?

Det eksisterer foreløpig ingen offisiell definisjon, men disse fire punktene går igjen:

1. I stedet for rapporter; sørge for at det er åpen tilgang til offentlige systemer.
2. At det er  fokus på å utvikle digitale løsninger som kan nå tekniske, så vel som ikke-tekniske brukere. (Noen vil ha et Excel-ark, noen vil ha fakta, noen vil ha en forståelig tegning. Og noen vil at myndighetene skal se på dette som sin oppgave).
3. Datadeling mellom myndighetsinstitusjoner og selskaper slik at ”den ene armen vet hva den andre armen gjør”.
4. Punktene over oppnås ved å bygge på eksisterende systemer i stedet for å lage særlige EITI-verktøy.

Samtidig som ”mainstreaming” er en diskusjon, så oppstår også nye krav i deler av det internasjonale sivilsamfunnet som ønsker at EITI skal være et verktøy som utvides til å fremtvinge mer informasjon om bærekraften for olje-, kull- og gassprosjekter i en verden som er truet av klimaendringer.

Les mer om dette kravet og brevet ”Letter to Extractive Industries Transparency Initiative calling for climate transparency”

Hva er resultatene internasjonalt av EITI-arbeidet her i Norge?

PWYP Norge ba Norge om å innføre EITI allerede i 2006. Da var det ingen andre land som ba om det. I løpet av få år innførte Norge EITI som det første OECD-landet. Den internasjonale effekten har vært stor av Norges gjennomføring og ikke minst, hvordan Norge har løst oppgaven.

Arbeidet til PWYP Norge for å få Norge til å innføre EITI har hatt direkte og konkrete resultater:

• Det har vært av sentral betydning for introduksjonen av EITI i ulike land verden over at sentrale produksjonsland i OECD, slik som Norge, også har introdusert EITI. På bakgrunn av dette krevde PWYP Norge at Norge skulle innføre EITI. Det var som den første PWYP-koalisjonen i verden i et rikt OECD-land. Det har vi nå gjennomført på en slik måte at det blir brukt som et positivt eksempel for andre land.
• Det var ikke mulig å gjemme seg bak motargumentet om at det var konkurransesensitivt. Norge fikk en rekke henvendelser fra andre land som ville gjøre det samme. Mange ble overrasket over hvor lett det var.
• Norge endret petroleumsloven §10-18 om forskrift om opplysningsplikt til å rapportere innbetalinger av definerte pengestrømmer som petroleumsskatt, CO2-avgift, arealavgift og NOx-avgift. Det betyr at EITI ikke er ”frivillig”, men ”pliktig”. Det betyr at Norge, uansett om vi har EITI eller ikke, skal publisere denne informasjonen.
• Norge har nå produsert EITI-rapporter siden 2008, uten avvik.
• PWYP Norge har bidratt til å løfte diskusjonen omkring EITI, åpenhetsprinsippene og informasjonen som fremkommer i flere land.
• PWYP Norge har både i kunnskapsproduksjonen, samarbeid med sivilsamfunn fra Sør og i informasjonsarbeid forklart hva ulike åpenhetsinitiativ kan løse, og hva ulike åpenhetsinitiativ ikke kan løse. Vi har diskutert, særlig med sivilsamfunn i Sør, hvilke åpenhetskrav og åpenhetstiltak som kan være gjennomførbare i hvilke land slik at sivilsamfunn kan ta informerte beslutninger i sitt videre arbeid i ulike politiske og økonomiske kontekster.

Den internasjonale effekten har vært stor. Ambisjonsnivået for den nasjonale effekten har vært svært begrenset. 

Er EITI viktig her i Norge?

Ambisjonsnivået for EITI her i Norge har vært realistisk. Det foreligger allerede gode systemer i Norge. En god del informasjon, blant annet om hvor mye som betales i petroleumsskatt, ligger åpent både fra Oljeskattekontoret og i dokumenter fra regjeringen (budsjettdokumenter mv.) I denne sammenheng kan enkelte ting være nødvendig å gjennomføre i EITI i Norge for internasjonale formål, men som er uviktig i en norsk kontekst. Andre ting kan være både vesentlig og nødvendig også i en norsk sammenheng sett fra et sivilsamfunnsperspektiv.

Olje- og energidepartementet anser at det ikke er etterspørsel etter den informasjonen EITI produserer. PWYP Norge opplever heller ikke spørsmål fra sivilsamfunnet etter den informasjonen EITI produserer her i Norge. Men, fra internasjonalt sivilsamfunn, og også myndigheter, opplever vi en etterspørsel.

Les hvilke rapporter EITI-prosessen i Norge har produsert.

Hva opplever vi av internasjonal etterspørsel i forhold til EITIs betydning i sivilsamfunnet nå?

• EITI er et forum der åpenhet kan diskuteres: I mange land i Sør er EITI viktig som et forum der sivilsamfunnet kan diskutere betalinger til myndigheter og følge opp EITI-krav.
• Økonomiske insentiver til å velge EITI som åpenhetsmekanisme: Organisasjoner i Sør får finansiell støtte til å arbeide med EITI. Det bidrar til å fokusere på EITI som åpenhetsmekanisme.
• Implementering ovenfra: Det at noen land har etablert økonomisk støtte for dem som vil ”arbeide med EITI” synes å ha medført at noen sivilsamfunns-organisasjoner, som ellers ikke har noen agenda under EITI, har ønsket å begynne å jobbe med EITI.
• I organisasjoner i Sør er det delte meninger om hvorvidt myndighetene bør innføre EITI eller ikke. Noen organisasjoner opplever at myndighetene innfører EITI og skriver at organisasjonene er med i prosessen selv om de ikke er det. (Eksempel: Guatemala). Samtidig er EITI en prosess som mange har betenkeligheter med. (Eksempel: Anses EITI som ”imperialistisk” i Bolivia).
• Sivilsamfunnet må ”bevise” nytten av EITI: Det generelle rommet for sivilsamfunn  og ytringsfrihet er under press i mange land. Kan EITI lette på dette presset? EITI-samarbeidet er først og fremst mellom myndighetene og privat sektor, og ikke med sivilsamfunn. Sivilsamfunn avkreves å være garantisten for at åpenheten som etterspørres i EITI er viktig.
• Finansiering knyttet opp mot ett åpenhetsinitiativ: Vi har sett eksempler på at donorinstitusjoner har bedt sivilsamfunn svare på ”hvorfor de ikke arbeider mer med EITI”. Og det er informert om et ønske om å knytte finansieringsinstitusjoner opp mot ett åpenhetsinitiativ fremfor andre.
• Det har vært stor etterspørsel etter PWYP Norges erfaringer, kunnskap og vurderinger i tilknytning til EITI. PWYP Norge har delt dette med mange parter og har lagt fram de ulike mulighetene et sivilsamfunn i et gitt land har. PWYP Norge er forsiktig med å mene hva et gitt land skal velge. Norge er forskjellig fra andre land. Det er viktig at sivilsamfunn i andre land gjør sine egne analyser på bakgrunn av å hente inn informasjon og erfaringer som PWYP Norge kan dele. Politiske, tekniske og kompetansemessige utfordringer står i kø, og PWYP Norge har delt kunnskap i både TRACE-programmet og i presentasjoner. Som sivilsamfunn i Nord som har gjort EITI-prosessen i flere år uten avvik ansees Norge av mange som ”best practice”, selv om vi selv ser utfordringer i vår egen implementering.
• Det eksisterer en etterspørsel om EITI som PWYP Norge ikke kan møte fordi vi mangler finansiering. PWYP Norge har ikke særlig finansiering til å direkte kunne følge opp denne typen etterspørsel. For eksempel gjennom deltakelse på EITI-konferansen hvor formålet er å utveksle erfaringer med andre ressursrike land og inspirere til debatt rundt nye åpenhetskrav og EITIs fremtid. Per i dag har oljebransjen og OED en større ressurstilgang til å dekke slike reiser og kan bruke anledningen som en positiv eksponeringsmulighet for myndigheter og selskaper. Selv om initiativet er et trepartssamarbeid er det altså kun oljebransjen og myndigheter som har finansiering til å delta. Selv om initiativet fremmer sivilsamfunn som en aktør som skal ha en stemme ved bordet, utelukkes i praksis sivilsamfunn i Nord fra å delta. Selv om vi i Nord har vært pådrivere for større krav går finansieringen kun til sivilsamfunn i Sør som arbeider med å få på plass helt elementære åpenhetskrav, som allerede er dekket i Nord.

Hva er posisjonsnotatet fra PWYP Norge og hva har vært prosessen bak det?

PWYP Norge igangsatte i 2014 en del av et påbegynt strategisk arbeid for å undersøke hva PWYP Norge bør prioritere innenfor EITI de kommende årene. Den 12. mars 2014 sendte PWYP Norge inn posisjonsnotatet til OED. Posisjonspapiret støtter de nye EITI-standardene i den internasjonale strategien, og i tillegg er den gjort relevant for den aktuelle norske konteksten.

Posisjonsnotatet representerer posisjonen til sivilsamfunnsorganisasjonene som har verv i interessentgruppen i EITI,  (Industri Energi, Transparency International Norge, Fagforbundet, og PWYP Norge) og ble sendt ut på høringsrunde blant organisasjonene. Posisjonsnotatet er å anse som en ”ønskeliste”  for alt som er kommet opp og nevnt i prosessen, og ønskelisten ble sortert under seks hovedkategorier.

PWYP Norge har i perioden innhentet innspill og synspunkter om hva vi ønsker å prioritere innenfor EITI, og hvorfor og hvordan de ulike elementene i EITI skal vektes i prioriteringen. PWYP Norge har gjennom samtaler og undersøkelse bedt om innspill.

Posisjonsnotatet ble revidert for 2015. For å innhente nødvendig og relevant informasjon fra organisasjonene, og for å innhente synspunkter før posisjonsnotatet ble revidert i 2015, har PWYP Norge gjennomført prosess i tre faser:

Fase 1: PWYP Norge gjennomførte en spørreundersøkelse basert på posisjonsnotatet og sendte ut til organisasjonene. Formålet med dette spørreskjemaet var å spørre hvilke elementer PWYP Norge skulle prioritere og hvorfor. Samt å samle nødvendig og relevant informasjon og tanker rundt en tilpasset implementering i norsk kontekst. Spørreskjemaet bygget på posisjonsnotatet i 2014. I spørreundersøkelsen ble det informert kort om hva PWYP Norge mener det kan være viktig å prioritere innenfor EITI, hva som er begrunnelsen for de ulike elementene. Vi ba også om synspunkter på hva som er viktig for organisasjonene og hvorfor. og hvordan de ville vekte viktigheten av elementet og hvor viktig du tenker det er at PWYP Norge prioriterer dette elementet, slik at det er lett å se argumenter for og imot. Spørreundersøkelsen ble sendt ut i begynnelsen av februar 2015.

Fase 2: Det er ikke hensiktsmessig å se EITI som en helt isolert prosess løsrevet fra andre åpenhetsprosesser, da disse påvirker hverandre. Derfor diskuterte organisasjonene i PWYP Norge prioriteringen og hvordan EITI-prosessen kan påvirke andre prioriterte prosesser og arbeidsområder. Møtet ble avholdt 13. februar 2015.

Fase 3: På bakgrunn av innspill og diskusjonen ferdigstilte PWYP Norge posisjonsnotat for 2015.

Posisjonsnotatet for 2015 anses som et nytt omforent posisjonsnotat fra organisasjonene tilsluttet PWYP Norge og hvilke prioriteringer som er ønskelige i interessentgruppa i EITI. Posisjonsnotatet er altså å anse som en prioritering, noe som er nødvendig med knappe ressurser, både menneskelige og økonomiske. Det er ikke å anse som en utelukkelse av tema. Dette vil da være prioriteringsdokumentet. Det ble diskutert på sist årsmøte at det ikke er ønskelig å ha en prosess hvert eneste år, slik at dette posisjonsnotatet står inntil det er behov for å justere eller revidere og blir erstattet av et nytt posisjonsnotat. (Dette er altså ikke å anse som et styringsdokument på alle aktiviteter i PWYP Norge for øvrig).

Endelig beslutning?

PWYP Norge må ta en beslutning i denne saken før neste møte i interessentgruppa fordi da vil denne saken kommer opp. Det er enda ingen dato for neste møtet, men det er antatt at Olje og energidepartementet vil innkalle til dette i november/desember.

Dersom Norge skal avvikle EITI vil det også være behov for en prosess hvor:

• EITI-styret er involvert
• det tydeliggjøres at årsaken til at EITI avvikles er at hovedformålet er oppnådd
• det tydeliggjøres at den informasjonen som EITI skulle håndtere på myndighetssiden er åpent tilgjengelig (bør spesifiseres på kilde i siste EITI-rapport)
• det tydeliggjøres at den informasjonen som EITI skulle håndtere på selskapssiden er åpent tilgjengelig gjennom ULLR (bør spesifiseres med kilde i siste EITI-rapport) 

Disse prosesselementene er nødvendige for å vise vei for andre land at avvikling av EITI ikke medfører avvikling av åpenhet, men at åpenheten fortsetter på både myndighetssiden og selskapssiden når EITI-arbeidet avsluttes.

Norge skal også ha en ”validering” som starter den 1. januar 2016.  Men siden det er EITI-sekretariatet som anskaffer validator så er forpliktelsen nå på EITI sin side. EITI vil presentere en kalender for dette så snart validator er anskaffet. Det er sannsynlig at det kan ta noen måneder.

Vi ønsker å høre din mening:

Hva mener du? Vi vil gjerne høre fra deg! Send oss dine refleksjoner og gjerne konkrete forslag på epost til post@pwyp.no.

Disse tre spørsmålene er det viktig for oss å få svar på:

1. Bør PWYP fortsette å presse på i interessentgruppen for at elementene i posisjonsnotatet i EITI og med det sørge for at EITI får nye roller i Norge? Altså at PWYP Norge arbeide for at EITI skal påta seg nye roller etter at hovedformålet er tilfredsstilt?
2. Bør Norge fortsette å produsere EITI-rapporter på samme måte som nå frem til ULLR er fullt implementert? Altså, at PWYP Norge arbeider for at EITI skal eksistere frem til ULLR er implementert i Norge? Altså at PWYP Norge viser at sivilt samfunn kan være med å bidra til reduserte kostnader når man har oppnådd ULLR og deretter legge ned EITI?
3. Bør Norge avvikle/”mainstreame” EITI allerede nå og vise vei for hvordan EITI kan erstattes med generell åpenhet fra myndigheter og selskaper?